例如，除了中央政府通过转移支付增加财政困难地区的财政供给能力外，还可以设计一种地区间横向财政均衡的模式，由富裕地区按照一定的标准向贫困地区进行财政援助。

建国初期，我国司法行政机关的职能是参照大陆法系的模式建立起来的。二是生效司法裁判的执行职能。

甚至在1959年之后的非常历史时期，司法行政职能受到政治上的否定，司法行政机关在我国政治体制中一度消失。另一方面，应当全面推动法律服务协会的建立和完善，将部分行业调控职能逐渐交付法律服务协会来行使。从1982年5月开始，司法行政体制改革再次启动，司法部建议将法院司法行政工作转交法院自行管理，同时建议将行政法律法规编纂工作交由国务院办公厅法制局承担。但是，这种司法行政体制从来就没有倒向英美法系的模式，未来也几乎没有领导检察工作的可能。当时为什么要进行这种重大改革呢？道理其实很简单，在公安部领导劳改部门的情况下，公安机关既行使刑事侦查权，又行使刑罚执行权，这一方面大大削弱了公安机关刑事侦查职能和维护治安职能的有效性，使得公安机关无法集中有限的人力物力履行治安保卫机关的职责，无法有效提高刑事案件的破案率，也对其维护社会治安职能的发挥带来消极影响。

司法行政机关应允许所有这些领域的法律服务机构按照自负盈亏、自主经营的原则从事法律服务活动，将这些机构中的法律服务人员按照专业法律服务人员来加以管理。自2001年以来，司法行政机关先后获得了管理国家司法考试、法律援助、司法鉴定、社区矫正等各项司法行政事务的权力。但它的本意十分清楚，没有上位法的依据，地方政府规章不得有创设性的减损公民、法人和其他组织权利或者增加其义务的规范。

[4]对于设区的市地方立法权的限制方案，在《立法法》修改过程中，曾有几种不同意见。[10]参见《立法法》第89条。因此，对于这一立法权集权的趋势，应保持警惕。红头文件泛滥成灾的深层次根源或许就在于一刀切的中央立法体制身上，更是中央立法者们无视地方差异性的恶果之一。

除了城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护外，设区的市地方立法是否还可以涉足其他事项，与如何解释此处的等有关。为此，根据各方面的意见，修正案草案在依法赋予所有设区的市地方立法权的同时，明确设区的市可以对‘城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项制定地方性法规，法律对较大的市制定地方性法规的事项另有规定的，从其规定。

[22]本文称之为限制条款。这种程序限制手段需要有正当程序加以保障，否则可能沦于程序空转，走批准或者审查程序质变为走过场。《立法法》对设区的市地方立法权设置了法律限制，也是符合授权的逻辑。在两个以上的法规范之间，当其中的一个法规范效力源于另一个法规范时，它们之间便构成了上下位法关系。

四是，较大的市制定的地方性法规要报省人大常委会批准，目前一般一个省只有两三个较大的市报批准，对省级人大常委会负担不大，将来如果有十几个、二十个较大的市的地方性法规要报批准，省级人大常委会如何完成这个任务？[32]这些担忧相当程度上揭示了地方立法的实情，同时也表明，这种‘有放有收的制度设计，一方面折射出目前对于地方立法权仍然存在大量的质疑与担忧，另一方面也表明立法者在此问题上所抱有的一种‘保守主义和‘试验主义心态。[9]参见《立法法》第95条。正如有学者所痛陈的，在某些必须考虑到千差万别的各地实际情况的领域，中央的统一立法要么流于形式，要么是作出一些无法具体操作的‘粗线条的原则性规定，要么干脆就是无所作为。它办不到这一点，因为这样的工作超过了人力之所及。

从《立法法》规定看，它对设区的市地方立法权作了如下三个方面的限制： （一）禁止相抵触原则 法规范之间相抵触是法律冲突情形之一。（2）地方政府规章原则上不得规定应当由地方性法规规定的立法事项，只有在条件尚不成熟，行政管理迫切需要的情况下，才可以制定地方政府规章，施行期限为两年。

省、自治区的人民代表大会常务委员会对报请批准的地方性法规，应当对其合法性进行审查，同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规不抵触的，应当在四个月内予以批准。正如有学者所言，地方立法权的不断限缩，反映出中国地方立法体制缺乏较为刚性的制度保障，这将对地方立法的积极性和创造性产生消极的影响。

对限制条款的解释应当遵守法律解释技术，不可用个人解释来代替。[2]封丽霞：《中央与地方立法权限的划分标准：重要程度还是影响范围？》，《法制与社会发展》2008年第5期。当它要独立创造那么多发条并使它们发动的时候，其结果不是很不完美，就是徒劳无益地消耗自己的精力。[21]《立法法》第72条第2款规定：可以对城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项制定地方性法规，法律对设区的市制定地方性法规的事项另有规定的，从其规定。显然，这基本延续了二审稿的规定。[25]上述观点不具有法效力，但有一定的权威性，可以在解释限制条款过程中参考。

实现立法和改革决策相衔接，做到重大改革于法有据、立法主动适应改革和经济社会发展需要。摘要:  《立法法》将地方立法权主体扩大到所有设区的市，但设置了限制条款。

进而言之，《立法法》在扩大地方立法权主体的同时，收紧了地方立法权的事项，在这地方立法权的放收之间，我们可以看出中央集权式的立法思维依然如故。[35]秦前红、刘怡达：《地方立法权主体扩容的风险及其控制》，《海峡法学》2015年第3期。

因这种情形严重影响国家法制统一性，损害国家法律权威，一直以来都受到学理和实践上的关注。二是，普遍开花以后，各市都执行本市的地方性法规，省级地方性法规还有什么作用？三是，许多设区的市立法力量还远远不够，还没有条件制定地方性法规。

为此，基于法律关系原理，判断相抵触的标准应当是：（1）在权利与义务关系中，下位法限缩、取消上位法已经确认的权利或者扩大、增加上位法没有设置的义务。就地方性法规可以立法的事项范围，宪法本身没有作出限定。即事先审批（地方性法规）和事后备案审查。[31]王春业：《设区的市地方立法权运行现状之考察》，《北京行政学院学报》2016年第6期。

程序性限制因欠缺正当程序，其限制效果可能也有限。在中央—地方纵向关系结构中，中央要求地方服从其统一指令是有法制度基础的。

在立法工作中,如果遇到具体立法项目是否属于三个方面的事项不好把握时,可以通过省区人大常委会法工委与全国人大常委会法工委沟通。是民主问题，也是治理问题。

[5]武增：《2015年立法法修改背景和主要内容解读》，《中国法律评论》2015年第5期。如何理解《立法法》对设区的市地方立法权的范围限制，关涉到设区的市地方人大和政府行使地方立法权能否达成《立法法》所确定的立法目的，以及立法科学性、国家法制统一等价值目标。

同时，考虑到原有49个较大的市的情况，《修改决定》规定，‘原有49个较大的市已经制定的地方性法规，涉及上述事项范围以外的，继续有效。禁止在河道、湖泊、沟渠等水体内弃置秸秆。对于设区的市地方立法权需要作出限制，这是一种共识，问题是，限制的内容如何确定，涉及到能否满足地方政治、经济等发展产生的法制需求，能否满足地方依法治理本地特殊的法律问题。但是，在所采取的手段上，与目的之间存在着关联性的欠缺，若不作一些补救性的对策，如立法解释、强化人大立法主导性，甚至合宪性审查工作的推进等，国家法制统一的立法目的恐怕难以实现。

中国之大，仅靠北京或者省城为数不多的城里人立法，不可能满足各地差异性的经济与社会发展。在这种服从内容中，其中有中央对地方权力的各种限制，这种限制旨在满足中央统一领导的要求《立法法》对包括设区的市地方立法权在内的地方立法权作出法律上限制，即是单一制国家制度的一种逻辑必然。

由于法律规范之所以有效力是因为它是按照另一个法律规范决定的方式被创造的，因此，后一个规范便成了前一个规范的效力的理由。接下来的问题是，究竟如何划出特定事项的范围，立法理由是，既要依法赋予所有设区的市地方立法权，以适应地方的实际需要，又要相应明确其地方立法权限和范围，避免重复立法，维护国家法制统一。

从目前49个较大的市已制定的地方性法规涉及的领域看，修正案草案规定的范围基本上都可以涵盖。设区的市不仅管理城市，还管理广大农村，建议修改为城乡建设、城乡管理。